La diversidad de la urbanización latinoamericana - IV

Gráfico 4: Grupos de países según nivel de Urbanización, América Latina, 1950-2030

La diversidad de la urbanización latinoamericana - III

Si se reemplaza el criterio geográfico por el agrupamiento de países homogé- neos en cuanto a su nivel de su urbanización en el año 2000, se encuentra la conformación de los cinco grupos que se muestran en el gráfico 4. Se puede ob- servar con claridad la doble convergencia ocurrida, una entre los grupos y la otra en el interior de los mismos, entre los años 1950 y 2000 y, también, cómo sería la tendencia en las tres próximas décadas. Por otra parte, se pueden ver al- gunos comportamientos ya destacados como el de dos países con muy rápida urbanización (Brasil y República Dominicana) y otros dos de urbanización muy lenta (El Salvador y Guatemala). Transcurridos más de cincuenta años desde aquella tasa máxima de creci- miento urbano de América Latina de los años 1940 (5,1 por ciento) la misma se redujo a poco menos de la mitad de su nivel en el presente (2,2 por ciento en 1990-2000); a la vez, se destaca que en este mismo medio siglo (1950 a 2000) la población urbana de la región pasó de 69 a 390 millones de personas. La importante caída de la tasa de crecimiento urbano estuvo liderada por siete de los diez países más urbanizados: Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Perú, Vene- zuela y México (véase Cuadro 5), pero aún dos países (Bolivia y Paraguay) muestran tasas de crecimiento urbano que, si bien ya descendentes, son más al- tas que las que mostraran hace 50 años. Estrechamente relacionado con la dis- minución de las tasas de crecimiento de las poblaciones urbanas y totales de los países de la región, ha venido disminuyendo —y convergiendo entre los países- la tasa de urbanización (Cuadro 5, 2o panel).

La diversidad de la urbanización latinoamericana - II

Si se agrupan los 22 países en seis subregiones geográficas y se ordenan a éstas por su nivel de urbanización actual (Cuadro 4) se puede ver que Améri- ca Central es la única subregión que aún muestra predominio de población ru- ral (nivel de urbanización del 47,8 por ciento). El Caribe (61,8 por ciento), con un nivel medio de urbanización, se caracteriza, además, por una gran di- ferencia interna: Cuba (75,3 por ciento) en un extremo y Haití (35,7) en el otro. México y la subregión Andina con promedios altos, incluyendo esta su- bregión países con marcadas diferencias de nivel: por un lado Ecuador (65,3 por ciento) y por el otro Venezuela (86,9 por ciento). Brasil, el país de mayor tamaño, también alcanza niveles altos de urbanización y, por último, el Cono Sur relativamente homogéneo en tres países (Uruguay, Argentina y Chile) y con un país muy desigual (Paraguay), aparece como la subregión más urbani- zada de América Latina (85,9 por ciento) en el presente. El gráfico 3 muestra que las diferencias en el nivel de urbanización de las seis subregiones geográfi- cas disminuirán en el futuro y que las estimaciones para el año 2030 las ubi- can en un rango de niveles de urbanización que va de 63 a 90 por ciento. (Ver gráfico N° 3.)

La diversidad de la urbanización latinoamericana - I

Niveles y tendencias de la urbanización Si se observan los niveles y tendencias de la urbanización entre los países de la re- gión6 (Cuadro 3) emerge de inmediato una gran diversidad de situaciones, difícil de sintetizar con unos pocos indicadores. Esta notable diferencia entre las modali- dades de la urbanización de los países de la región, además de ser una de sus pecu- liaridades, es una expresión del desigual grado de desarrollo existente en la misma. El Cuadro 3 permite destacar algunas características salientes de los cam- bios observados, como la importancia y la extensión de la urbanización ocurri- da entre 1950 y 2000. Si en 1950 sólo en tres países (Uruguay, Argentina y Chile) más del 50 por ciento de su población residía en áreas urbanas, en la ac- tualidad dieciocho países comparten esa situación. Algunos países cambiaron drásticamente su posición en la escala de niveles de urbanización entre 1950 y el presente: por ejemplo, Brasil pasó de la undécima a la quinta posición, y la República Dominicana, uno de los tres países menos urbanizados en 1950, se ubica hoy en la duodécima posición. Un caso opuesto a los anteriores fue el de El Salvador que, con el menor aumento relativo de su nivel de urbanización, retrocedió desde la décima posición hasta convertirse en uno de los tres países menos urbanizados de la región. Desde mediados de siglo Haití, Honduras y Guatemala persistieron entre los menos urbanizados, tal como Uruguay, Argen- tina y Chile entre los más urbanizados. 

Cuadro 3: Nivel de urbanización por país, América Latina, años seleccionados 1950-2030

La alta concentración de población en un número reducido de países y la aso- ciación positiva que se observa entre tamaño de población y nivel de urbani- zación hacen que las tendencias observadas para la región sean, en gran me- dida, las tendencias de un grupo reducido de países. Unas pocas cifras bastan para mostrarlo: en la actualidad más del 80 por ciento de la población total y más del 85 por ciento de la población urbana de América Latina se encuen- tra en los ocho países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela) de mayor tamaño que, a su vez, junto con Uruguay y Puer to Rico son los diez más urbanizados de la región. En parte, esto es resultado de la gran inmigración externa recibida7 por estos países, la que no solamen- te fue un importante factor del crecimiento de las poblaciones nacionales si- no que, en mayor medida, lo fue del crecimiento de las poblaciones urbanas. (Ver cuadro N° 4.)

América Latina en el contexto mundial - III

La notable caída de las tasas de crecimiento urbano y de urbanización de Amé- rica Latina no debe eclipsar otra dimensión relevante del crecimiento urbano: en valores absolutos, el incremento de la población urbana continua aumentan- do y, recién en la década 2000-2010, empezará a disminuir lentamente. 

Gráfico 2: Crecimiento medio anual de las poblaciones total y urbana, regiones seleccionadas, 1925-2025 1925-2025

América Latina en el contexto mundial - III

El mayor ritmo de crecimiento decenal de la población urbana de América Latina (5,1 por ciento) fue alcanzado en la década de los años 40, una tasa que es la máxima que se haya observado entre las grandes regiones, en una década cualquiera"1. Otra dimensión subyacente a estos rápidos ritmos de crecimiento demográfico ha sido la transferencia neta de población entre las áreas rural y urbana5: para el medio siglo 1925-1975, ella alcanzó a 117 millones de personas. El gráfico 2 agrega una imagen del particular caso de la urbanización latinoamericana frente al mundo y otras grandes regiones seleccionadas. 

Cuadro 2: Tasas de crecimiento medio anual de las poblaciones total y urbana, y tasa de urbanización. Grandes Regiones del mundo. Períodos seleccionados, 1925-2025 (Porcentajes)

América Latina en el contexto mundial - II

La cercanía de los niveles de urbanización de América Latina y las regiones más desarrolladas no debe confundir en cuanto a que otras transformaciones socia- les y económicas propias del desarrollo también sean similares. Un informe re- ciente (CEPAL 2000) dice que el número absoluto de personas pobres sigue aumentando, particularmente en las áreas urbanas de la región, donde pasó de 122 millones en 1990 a 130 millones en 1999. En sólo tres décadas, la pobre- za de la región se convirtió en un problema urbano: en 1970 el 37 por ciento de los pobres eran residentes urbanos; hacia fines de los años ochenta esa pro- porción se había elevado al 57 por ciento y en 1999 llegó al 62 por ciento. 

Gráfico 1: Nivel de Urbanización de regiones seleccionadas, 1925-2025

La rápida urbanización de América Latina tuvo lugar en un contexto demográfico de crecimiento muy rápido al que, sin duda, estuvo estrechamente relacionada. Del cuadro 2 se puede extraer, para el primer medio siglo analizado (1925-1975), dos características destacadas del proceso latinoamericano: el ritmo de crecimiento de su población total fue el más alto entre las grandes regiones, y el ritmo de crecimiento de su población urbana fue el segundo más alto, apenas superado por África, que tenía un nivel de urbanización muy inferior

América Latina en el contexto mundial - I

Al cabo del primer cuarto del siglo XX, la urbanización de América Latina se ubicaba entre los niveles de las regiones más y menos desarrolladas del mundo (Cuadro 1) pero durante el medio siglo siguiente (1925-1975) el nivel de urbanización de América Latina se aceleró de manera tan notable que se aproximó mucho al de las regiones más desarrolladas (Gráfico 1). En otras palabras, la urbanización de América Latina se inició después que en el mundo más desarrollado y precedió, por mucho, a la urbanización de África y Asia. En la actualidad, América Latina muestra un nivel de urbanización del 75,3 por cien- to, cercano al del conjunto de las regiones más desarrolladas; hacia el año 2025 sus niveles serán prácticamente iguales, mientras que Asia y África apenas habrán superado el 50 por ciento, un nivel que América Latina había alcanzado a fines de la década de los años 1950.

Cuadro 1: Nivel de Urbanización de grandes regiones del mundo, años seleccionados 1925-2025 (Porcentajes)

Población urbana y urbanización en América Latina

Como un telón de fondo a la discusión que se desarrolla en las Jomadas', este trabajo2 presenta las características demográficas más salientes del crecimiento y la redistribución rural-urbana de la población de América Latina. El mismo se inicia con una comparación de las tendencias pasadas y proyecciones futuras de la urbanización en las grandes regiones del mundo a lo largo del período 1925-2025- Continúa con el análisis de la diversidad de los procesos de urbanización de los países de América Latina durante el período 1950-2000 y, finalmente, se incluye un breve resumen del papel jugado por las migraciones en el crecimiento urbano y en la urbanización. 

El concepto de urbanización utilizado se restringe a sus dimensiones demográficas, es decir, la urbanización de la población de un país resulta de la interacción de variables demográficas que producen aumentos en la proporción de personas residentes en áreas urbanas o, simplemente, un aumento del nivel o grado de la urbanización. La población urbana de cada país resulta de las definiciones nacionales que, como es bien conocido, distan mucho de ser homogéneas'.

Algunas reflexiones para la definición de una estrategia de intervención en la ciudad histórica - VIII

14. La difusión de las acciones de recuperación debe, así mismo, desempeñar un papel de importancia en la estrategia que se diseñe. No se trata sólo de transmitir a la opinión pública lo que se está haciendo, con objeto de crear un estado de opinión favorable, sino que también la transparencia es con- dición ineludible de la credibilidad y de la confianza y por ello ayuda a ci- mentar el consenso. Los conflictos que siempre acompañan a todo proce- so de cambio pueden encontrar un adecuado marco de resolución en el debate que suele propiciar la difusión. En sentido similar el establecimiento de redes permanentes de intercam- bio de información y de experiencias entre organismos y ciudades que de- sarrollen operaciones de recuperación de centros históricos, es siempre muy recomendable. La creación de redes de ciudades en las que se desa rrollen procesos similares, es una iniciativa de particular interés por cuan- to pueden suministrar un foro de referencia permanente para el debate, la puesta en común y con frecuencia ayuda al diseño de estrategias de inter- vención, aun cuando las fórmulas concretas (las acciones) deban ser defi- nidas a la luz de las circunstancias locales. Es ésta una cuestión del mayor interés además por cuanto el protagonis- mo más intenso en el diseño y ejecución de estas estrategias de recupera- ción debe comprender a la administración local, es decir al gobierno de las ciudades, cuya experiencia debe ser difundida y contrastada.

Algunas reflexiones para la definición de una estrategia de intervención en la ciudad histórica - VII

12. El aspecto de la gestión es, como demuestran las experiencias hasta ahora desarrolladas, un elemento crucial para el desarrollo de una estrategia de intervención (recuperación) en la ciudad histórica. Por tal hay que enten- der la capacidad de dirigir, gobernar, la aplicación de los procesos y las ac- ciones que se diseñen, con un grado de autonomía suficiente para garan- tizar el cumplimiento eficaz de los objetivos. Autonomía referida a la to- ma de decisiones que se generan en el proceso de intervención, y al ma- nejo de los recursos de todo tipo, incluidos los económicos. La autonomía en la gestión no excluye, como es lógico, el establecimiento de los meca- nismos de control y seguimiento por parte de las instancias políticas y ad- ministrativas. Se refiere a la gestión de carácter técnico, procedimental y económico.
La recomendación que se suele hacer en estos casos apunta a la convenien- cia de disponer, si es necesario creándola, de una unidad o departamento (tipo empresa pública, fundación o similar) encargado de la ejecución de las actuaciones en el ámbito de la intervención. Un organismo que tenga atribuidas las competencias relativas a la planificación y ejecución de las acciones, negociación con los sectores implicados en las operaciones, etc.

13. En el marco de la definición de la estrategia de intervención (el plan o programas) y en la gestión posterior (su aplicación) puede resultar de gran utilidad contar con el auxilio de las organizaciones no gubernamentales, cuyos objetivos sean la mejora de la calidad de vida de la población desti- nataria (alojamiento, educación, sanidad, cultural, asistencia social, etc.). Este apoyo es muy conveniente por el conocimiento de la problemática real que estas instituciones suelen poseer y también por su carácter de ins- tancias de intermediación, lo que es siempre beneficioso a efectos de la práctica del consenso, y de gestión, lo que puede resultar de eficacia para la ejecución de los programas.

Algunas reflexiones para la definición de una estrategia de intervención en la ciudad histórica - VI

La participación de la población no es sólo un útil retruécano. De- berían ser creados cauces no ya para la participación en la información, sino también y como objetivo último, la participación-com- promiso, o participación en la decisión. El compromiso de la pobla- ción destinataria es siempre una garantía de eficacia en el resultado de las acciones que se emprendan. Además, es condición básica del consenso, que ya se identificó más arriba como principio en el cam- po de las decisiones. Consenso quiere decir, también, acuerdo con la población. Siempre es necesario diseñar programas de actuación en los que la población afectada ejecute o gestione algún tipo de accio- nes (piénsese por ejemplo en programas de rehabilitación ligera o mejoramiento de vivienda, que pueden ser gestionados por los pro- pios usuarios). Pero la ciudad necesita de una participación activa de la sociedad ci- vil en su sentido más amplio, en consecuencia la participación debe- ría también ser extendida a otras instancias sociales representativas en el campo de la creación y transmisión del saber. Por ejemplo, la uni- versidad a través de las facultades de arquitecta, ingeniería, sociolo- gía, trabajo social, bellas artes. La presencia de la institución univer- sitaria puede contribuir poderosamente a asegurar el rigor y la actua- lidad en el debate y la conceptualización de las soluciones. Además de la institución universitaria suelen existir otro tipo de ins- tancias de carácter más gremial (colegios profesionales, sindicatos) y así mismo algún tipo de organizaciones o personalidades vinculadas al campo del arte y la cultura, cuya colaboración es, también, muy oportuna. tn lineas generales y considerando la complejidad y el elevado coste económico que encierran este tipo de operaciones, suele resultar con- veniente la incorporación a las intervenciones del mayor número po- sible de recursos (entendiendo éstos como medio para la acción y no sólo como medio económico). Tales como la capacidad de trabajo, las habilidades de la población, el patrimonio edificable disponible, el ahorro privado, la experiencia de gestión, etc. Esto lleva de nuevo al tema del consenso y de la participación de la población, que es el marco en el que hay que definir, en buena medida, el esquema de re- cursos a aplicar.

Algunas reflexiones para la definición de una estrategia de intervención en la ciudad histórica - V

10. La estrategia de intervención es conveniente que vaya acompañada de un esquema temporal de desarrollo de las acciones. Debe pensarse que este ti- po de intervenciones por la complejidad de las acciones, por la escala, por los recursos puesto en carga, etc., tienen horizontes a medio y largo pla- zo. Intervenir en un sector de la ciudad histórica generando procesos de cambio y de consolidación con efectos duraderos sobre las condiciones patrimoniales, de vida, funcionales, exige periodos de tiempo de tipo me- dio o largo, aun cuando la planificación en el corto plazo deba también ser contemplada. Con frecuencia deben pasar plazos de tiempo del orden de diez o doce años para que se perciba un cambio general en las condi- ciones iniciales.

11. Respecto al contenido de la estrategia de la intervención pueden efectuar- se algunas observaciones que podrían tener un carácter redundante res- pecto a lo ya dicho: integración, globalidad y diversidad. No obstante al- gunos aspectos no deberían ser olvidados. Así, la necesidad de incluir en el diseño la consideración de los aspec- tos sociales de la intervención, referidos a las necesidades de la pobla- ción destinataria en el campo del alojamiento, los servicios, el equi- pamiento, el espacio público, el empleo (su creación). Dentro del conjunto de acciones programables las actuaciones en materia de política de vivienda, dirigidas a la rehabilitación de in- muebles para el uso residencial, o la construcción de nueva planta en terrenos vacantes, demuestra ser una práctica muy útil, con efectos multiplicadores sobre otros aspectos, asegurando la creación de un espacio vivido, socialmente diversificado, favorecedor de la convi- vencia, importante condición para la recuperación urbana, especial- mente útil cuando se procura huir de una 'especialización social ex- cesiva'. Las actuaciones de vivienda deben procurar favorecer la hete- rogeneidad social, con la garantía siempre de la permanencia de sec- tores populares en el centro histórico. La política de vivienda ofrece también la ventaja de hacer posible la repoblación de muchos cen- tros históricos despoblados por causa de la ruina física, la degrada- ción social, la excesiva especialización funcional, etc. Es así mismo un útil instrumento para afrontar la tugurización, fenómeno que también afecta, con frecuencia, a los centros históricos.